超万亿元特殊再融资债中，欠发达地区规模更大、期限更长，或对其后续新增地方债额度形成掣肘
10月以来，积极财政逐渐发力，但“后劲”维持或仍需多方面配合，本文着重梳理政策、资金、项目三方面。
近期，地方债务化解、遏制新增隐债等政策力度升级；财政部下达超万亿元特殊再融资债额度的同时，对各级政府及地方金融机构实施穿透式监管、严格遏制新增隐债。10月初，地方一揽子化债方案初显，发行特殊再融资债置换存量债务成为预算内化债的重要举措。截至11月中旬，28省市已披露计划发行的特殊再融资债累计1.25万亿元。化债方案推进同时，遏制新增隐债政策亦加码。11月初，财政部通报地方隐性债务问责典型案例，问责主体包括市县政府、金融机构省分行和市分行等，问责行为包括政府要求国企垫资、金融机构违规提供融资等新增隐债行为和借新还旧等化债不实的行为。
超万亿元特殊再融资债中，欠发达地区规模更大、期限更长，或对其后续新增地方债额度形成掣肘。与过往相比，当前特殊再融资债额度更向弱资质地区倾斜；截至2023年11月中旬，中、西和东北地区特殊再融资一般债发行规模占比达73%、高于过去三年平均的61%，特殊再融资专项债发行规模占比达77%、高于过去三年平均的47%；特殊再融资专项债期限也明显拉长，10年期和30年期占比达55%，明显高于2022年5%的占比；其中，30年期特殊再融资专项债主要分布于辽宁、吉林、贵州等债务压力较大地区。
地方债务化解与遏制新增隐债力度升级下，弱资质地区基建投资等能力或减弱。拆分各地基建投资数据来看，2021年天津、内蒙古、辽宁、吉林等12个偿债压力较大的省份广义基建投资占比达25%；从分项来看，交运仓储类项目投资占全国比重高达30%，且交运仓储类项目资金来源中，国家预算内资金和城投平台参与贡献的国内贷款、自筹资金占比近九成。推进弱资质地区债务风险化解的同时，如何补充其基建投资资金或需平衡。
疫情期间，地方财政收支不平衡加剧、债务压力攀升。2020年和2022年，地方广义财政收支增速明显背离，支出端在保民生与稳增长压力下加码，但收入端受留抵退税、土地财政低迷等影响下滑。这也导致地方债务加速累积，2020年以来地方新增专项债发行规模维持在3.5万亿元以上，导致2022年地方债务率近125%；如果加上隐性债务，以城投平台带息债务表征，地方广义债务率或处于更高水平。
地方“加杠杆”空间有限的情况下，中央罕见年中增发国债、补充地方建设资金。2023年上半年，地方本级政府性基金收入同比-17%，而专项债付息额同比27%，使得专项债付息占地方本级政府性基金收入比重抬升至16%；付息压力攀升或使后续新增专项债加码空间有限。在此情况下，中央于10月下旬调增赤字预算、增发一万亿元国债，将赤字率提升至3.8%，除了有效补充地方建设资金、为2024年初财政“蓄力”外，亦进一步释放财政发力结构调整的积极信号。
后续积极财政，中央或加大支持与地方协同发力，中央预算内投资、转移支付、中央预算稳定调节基金调入等或是加码途径。2021年相关政策显示，中央对东、中、西部地方项目补贴比例分别为30%、60%、80%，剩余项目资金仍需地方配套。而当前地方财政收支承压下，中央对地方项目补贴比例或提升，以进一步缓解地方项目配套资金压力、加快财政资金落地。此外，后续中央对地方转移支付规模及结构或进一步增长优化，中央预算稳定调节基金等亦可调入对地方财政提供支持。
财政资金充裕的情况下，项目储备不足、前期准备不充分等，是多地专项债资金闲置、难落地的重要原因之一。中央财政审计报告披露，2022年地方违规挪用专项债资金地区达47个、较2021年的10个地区明显增多；虚报项目和虚报资金使用进度涉及金额均明显增长；地方财政审计也显示，2022年超九成地区项目落地存在问题，项目管理缺失、项目要素保障不到位、项目监管缺失等问题拖累稳增长资金落地。
此外，多地缺少高质量项目，现有专项债项目“撬杠杆”能力较弱，且部分难以自平衡、付息承压。近年来，地方专项债项目资金主由非专项债的项目资本金及专项债支撑，两者占项目总投资比重超九成，或主因项目质量较差，部分项目收益与融资较难自平衡。2022年地方财政审计中，广东、山东、四川等多个地区均指出其部分项目建成后存在闲置或使用率较低现象，导致项目收益不及预期，难以覆盖债务本息。
在此背景下，中央万亿新增国债分配强调资金跟着项目走、而非切块划分，或有助于提升财政资金效力、加快形成实物工作量。与过往按地区分配不同，当前增发国债资金全部按项目管理，根据“资金和要素跟着项目走”的原则分配，且重点支持在建项目和“十四五”规划水利项目等。往后看，地方优质项目储备不足、难以开工下，“十四五”规划项目等或可提前推进，且加快项目前期工作要素筹备等，以更好承接财政资金。
经过研究，我们发现：
(1)近期，地方债务化解、遏制新增隐债等政策力度升级；财政部下达超万亿元特殊再融资债额度的同时，对地方实施穿透式监管、严格遏制新增隐债。超万亿元特殊再融资债中，欠发达地区规模更大、期限更长，或对其后续新增地方债额度形成掣肘。遏制新增隐债力度加码下，弱资质地区城投平台加码基建等能力或进一步减弱；防风险的同时，如何补充其基建投资资金或需权衡。
(2)疫情期间，地方财政收支不平衡加剧、债务压力攀升。2022年地方债务率近125%；如果加上隐性债务，以城投平台带息债务表征，地方广义债务率或处于更高水平。地方“加杠杆”空间有限的情况下，中央罕见年中增发国债、补充地方建设资金。后续财政发力，中央预算内投资、中央对地方转移支付、中央预算稳定调节基金调入等或可再加码。
(3)财政资金充裕的情况下，项目储备不足、前期准备不充分等，是多地专项债资金闲置、难落地的重要原因之一。在此背景下，中央万亿新增国债分配强调资金跟着项目走、而非切块划分。往后看，地方优质项目不足、难开工下，“十四五”规划项目等或可提前推进，并加快相关前期工作、要素筹备等。
本文转自于 财新网
